支撑国土空间规划的“双评价”技术解读与思考
引言
资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价是国土空间规划编制的前提和基础。随着试评价的开展与相关技术规程的发布，“双评价”逐渐露出了庐山面目。然而作为一项系统性、跨专业的工作，如何保证“双评价”的科学性、实用性、可落地性，仍需不断探索实践。
本文在梳理资源环境承载能力和国土空间开发适宜性概念内涵的基础上，着重对《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（征求意见稿）》进行了解读。文章认为“双评价”工作应重点把握数据准备、指标选择、阈值率定、叠加分析等内容，并建议承载力评价和适宜性评价的结论分析应分别形成“压力-能力-潜力”和“分区格局研判-问题风险识别-开发潜力分析”的三层次结论，以有效支撑国土空间规划的编制。
自改革开放以来，我国工业化和城市化水平显著提升，资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等问题日益严重，国土空间开发利用与资源环境瓶颈约束的矛盾日益突出，国土安全和经济社会可持续发展面临严峻挑战[1]。
党的十八大以来，生态文明建设被纳入统筹推进“五位一体”总体布局的重要内容。作为推进生态文明建设的重要抓手，资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（以下简称“双评价”）工作受到高度重视。2015年9月，国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》（中发〔2015〕25号）指出，规划编制前应当进行资源环境承载能力评价，以评价结果作为规划的基本依据。2017年3月，国土资源部发布的《自然生态空间用途管制办法（试行）》（国土资发〔2017〕33号）要求，在系统开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，确定城镇、农业、生态空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，科学合理编制空间规划。由此可见，以“双评价”为前提和基础来编制国土空间规划成为基本共识，加强“双评价”在国土空间开发格局优化中的应用势在必行[2]。
一、概念与内涵
1.1 资源环境承载能力的概念内涵
自提出起，承载力概念经历了“生物种群存活数量→单要素资源承载力（土地、水）→环境承载力→综合性的资源环境承载力”的发展过程[3]。《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（征求意见稿）》（2019年4月版，以下简称《技术指南》）[4]指出，资源环境承载能力是指一定国土空间内自然资源、环境容量和生态服务功能对人类活动的综合承载水平。
究其本质，资源环境承载能力是自然系统与人类社会系统两者互相作用形成的结果，是衡量两者之间协调关系的指标[5]。自然对人类社会提供了支撑力[2]，主要表现为生态系统服务功能[6]中的供给服务、调节服务和文化服务三个维度；而人类活动对自然施加了压力，对应表现为资源能源获取、污染废弃排放、游憩审美需求三个方面。资源环境承载能力具有综合性、客观性、动态性、有限性的特点[7]。
资源环境承载能力的内涵示意图（来源：笔者绘制）
1.2 国土空间开发适宜性的概念内涵
早期，国土空间开发适宜性的概念是指由一定地域空间的资源环境承载力、经济发展基础与潜力所决定的、其承载城镇化和工业化发展的适宜程度[8]。随着生态文明建设的深入推进，其内涵由针对城镇建设的单一功能导向，逐渐深化为涵盖生态保护、农业生产、城镇建设的多种功能导向。目前，共识性的国土空间开发适宜性概念是国土空间对生态保护、农业生产、城镇开发等不同开发保护利用方式的适宜程度[4,9]。
国土空间开发适宜性的内涵示意图（来源：笔者绘制）
二、既有“双评价”技术规程的探索与比较
2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次正式提出建立空间规划体系。以此为背景，在自然资源部组建前，国土、发改等部门先后开展了“多规合一试点”“省级空间规划试点”等工作。在分部门试点过程中，有多个“双评价”技术规程随之出台（见下表）。
自然资源部组建前“双评价”技术规程的探索（来源：笔者根据相关资料整理绘制）
既有“双评价”技术规程具有一定的可操作性，较为有效地支撑了相关规划的编制及资源环境承载力监测预警等相关工作，很多评价要素与评价方法在《技术指南》中得以继承。但这种分部门探索也存在难以跳出部门逻辑、要素指标考虑片面、承载力与适宜性评价逻辑关系不清、可载与否的二元化识别对空间规划支撑不足等问题。
三、《技术指南》的解读
2018年，国家组建自然资源部，履行建立空间规划体系并监督实施的职责。为有效支撑国土空间规划编制，自然资源部在已有技术规程探索的基础上，组织多方力量编写了《技术指南》，并开展了一系列省市试点工作。
3.1 总体技术流程
依据《技术指南》，“双评价”应本着尊重规律、生态优先、因地制宜、简便易行的原则，在充分搜集数据的基础上，串联递进地开展“资源环境要素单项评价-资源环境承载能力集成评价-国土空间开发适宜性评价”，并进行综合分析，为贯彻落实主体功能区战略、科学划定“三区三线”提供支撑。
双评价技术路线示意图（来源：整理自《技术指南》）
3.2 数据准备
基础数据的搜集和整理是“双评价”的重要保障，也是“双评价”重难点之一。应保障数据的权威性、准确性、时效性与可获取性，数据质量直接影响评价结果的准确性和合理性。
（1）灵活多样的数据获取方式
依据《技术指南》提供的基础数据清单，数据内容涵盖范围广泛，包含土地资源、水资源、海洋资源、生态、环境、灾害、气候气象、社会经济等数据。基础数据不全几乎是“双评价”开展中不可避免的问题。在实际工作开展中，一方面可以通过部门协调或者购买补充相关数据，另一方面可以通过调整评价模型或者使用替代数据来达到评价目的。
例如，《技术指南》中要求生物多样性维护功能重要性评估中采用物种分布模型，通常需要物种数量监测调查数据。该数据通常获取较为困难，可以选择调整评估模型使用替代数据的思路，采用环境保护部、发展改革委发布的《生态保护红线划定指南》（2017年5月版，环办生态〔2017〕48号）中NPP定量指标评估方法，根据多年植被净初级生产力（NPP）、海拔、降水量、气温的经验方程来计算。又如，《湖南省资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（试行）》中对于生态要素的评价，在数据不支撑时可直接采用现状或管控条件分级的简易方法。
（2）多源数据注重精度协调
《技术指南》建议省级层面评价以50m分辨率栅格为基本单元，市县层面优先使用矢量数据，或采用20-30m分辨率栅格进行分项评价，海域可适当降低评价精度。这一说法比较笼统，实操中并非所有数据都是空间异质性较强的栅格或矢量数据，如水资源、环境、灾害类数据往往是以县级行政区为单元。此外，评价过程中应保证同一经验公式中数据精度的一致性。如水土保持功能重要性评估中，应保证地形因子、降水因子、土壤属性因子的栅格大小相同。
3.3 评价步骤指标方法
（1）资源环境要素单项评价
资源环境要素单项评价的指标体系聚焦三类功能（生态保护、农业生产、城镇建设），六大要素（土地资源、水资源、海洋资源、环境、生态、灾害）（见下表）。单项评价应在充分数据准备的基础上开展，除下表中涉及的评价指标外，可因地制宜补充区域特色指标。笔者认为，单项评价的重点在于结合区域特色，确定评价指标体系和分级阈值。
资源环境承载能力评价指标体系表（来源：整理自《技术指南》）
资源环境要素单项评价的技术方法有两类，一类是根据判别矩阵叠加分析的方法，包含土地资源、水资源、城镇建设功能指向的海洋资源、环境、灾害要素的评价；另一类是根据经验公式计算后进行分级，包含农业生产功能指向的海洋资源、生态要素（除海岸防护重要性和海岸侵蚀敏感性外）的评价。
资源环境要素单项评价的结果一般按照阈值分为五个等级（海洋灾害分四个等级）。阈值的确定是影响评价结果至关重要的因素，《技术指南》推荐了一些通用性的阈值作为参考。由于我国自然地理、社会经济条件差异很大，阈值确定时应结合地方特色，因地制宜进行细化和调整。
（2）资源环境承载能力集成评价
在资源环境要素单项评价结果的基础上，分别针对生态保护、农业生产、城镇建设三类功能，开展资源环境承载能力集成评价。集成评价的重点在于因子叠加判别矩阵的设置。
集成评价阶段没有新的数据输入，完全依据单项评价的结果，主要技术方法是根据判别矩阵的叠加分析和栅格计算。
集成评价的结果将对应三类功能的资源环境承载能力依次分为五个等级，其中生态保护等级高值区应具备生态功能重要性或生态系统敏感性，承载能力高值区应具备良好的水土资源基础、生态环境本底和较低的自然灾害约束。
（3）国土空间开发适宜性评价
在资源环境承载能力集成评价结果的基础上，分别针对生态保护、农业生产、城镇建设三类功能，开展国土空间开发适宜性评价。《技术指南》中适宜性评价并未采用较为通用的权重叠加的方式，一定程度保证了评价的客观性，但判别矩阵的亦可根据实际情况灵活调整。适宜性评价的重点在于图斑聚合与因子叠加判别矩阵的设置。
适宜性评价的技术路线可以总结为如下五个步骤：
①将集成评价的五级结果重分类为三级备选区域；
②为保证三类功能重要性或适宜性的空间集中连片，避免破碎化，应进行图斑聚合，分析聚合后图斑的几何特征（集中度或连片度）；
③生态保护重要性和城镇建设适宜性还应对生态廊道重要性和综合优势度进行分析计算；
④结合三级备选区域、图斑几何特征、生态廊道重要性或综合优势度，根据判别矩阵进行叠加分析，得到适宜性评价的空间结果，并进行边界修正；
⑤分析三类功能导向下的适宜性空间分布格局，识别未来适宜农业生产和城镇建设的潜力空间，并提出优化路径。
适宜性评价的结果按照重要性或适宜性一般分为三类，在依据判别矩阵进行叠加分析时，应注意三类评价结果和承载能力集成评价结果之间的空间对应关系。
四、“双评价”对国土空间规划编制的支撑
就内涵而言，国土空间规划是对国土合理开发、利用、治理进行宏观调控的重要基础和手段[10]，是调节发展与资源环境关系的有效抓手[11]，是在一定时期内对国土空间开发保护格局作出总体安排和综合部署的综合性空间规划。“双评价”作为国土空间规划编制的基础，需要满足国土空间规划提出的“必用性”“管用性”和“好用性”内在要求[5]，充分支撑国土空间规划的编制。为进一步提升评价结论对于规划编制的支撑作用，实践运用中建议重点完善以下两个方面的内容：
4.1 承载力评价结论建议
结合相关文献[2,5,11]，笔者认为承载力评价应形成“承载压力-承载能力-承载潜力”三个递进层次的评价结论，建议在《技术指南》重点分析承载能力的基础上，增加承载压力的评价结论，深化对承载潜力分析量化方法的指引。三个层次的评价可重点对以下内容进行分析讨论，从而为国土空间规划决策提供有效支撑。
1）承载压力：客观分析区域各类资源要素利用情况，刻画现状资源环境承载压力；
2）承载能力：确定各类要素在不同功能指向下资源环境承载能力等级和集成结果的空间分异特征，对标分析承载能力的优势与短板，总结区域资源环境禀赋特征与影响因素；
3）承载潜力：综合现状承载压力和承载能力，并针对国家和区域发展战略调整，分析不同情景下（如调水工程、技术进步、生产生活方式转变等）区域资源环境承载能力的变化。
4.2 适宜性评价结论建议
就适宜性评价而言，《技术指南》中“分区格局研判-问题风险识别-开发潜力分析”的三层次结论大致满足国土空间规划编制的需求。笔者认为，还应对空间“双宜性”或“多宜性”的情况进行价值判断，问题风险识别可补充国土综合整治的路径与措施。建议适宜性评价的三层次结论重点围绕以下内容展开。
1）分区等级划分：划分生态保护重要性等级分区，农业生产、城镇建设适宜性等级分区，并刻画其空间格局特征，结合价值判断对同一空间“双宜性”或“多宜性”的情况进行分析；
2）问题风险识别：对比分区结果与用地现状，识别国土空间开发保护的问题和风险，解析三类功能空间未来优化调整方向，提出国土综合整治的路径与措施；
3）开发潜力分析：结合承载能力约束，分析未来适宜农业生产和城镇建设的潜力空间规模与布局。
总结与展望
“双评价”是新时代国土空间规划编制的前提和基础，随着各界的深入探讨、《技术指南》的出台完善和各地的探索实践，其将更好地服务于国土空间规划的编制。本文旨在对“双评价”的开展背景、概念内涵、技术方法与结论支撑等内容进行解读，以期对同行开展“双评价”工作略有裨益。
在“双评价”开展过程中，应当重点把握以下五点内容：
①加强数据的搜集与整理，保证数据的权威性、准确性、时效性和可获取性；
②把握承载力评价和适宜性评价串联递进的关系，依次开展资源环境要素单项评价-资源环境承载能力集成评价-国土空间开发适宜性评价；
③重点围绕三大功能导向、六种要素指标开展海陆全覆盖的评价，并结合地方特色构建差异化、特色化的指标体系；
④阈值与参数是影响评价结果的核心因素之一，应摒弃“一刀切”的模式，因地制宜进行细化调整；
⑤“双评价”的本质是对区域资源环境特征认知的工具与方法，最终出口应加强结论的分析，分别形成“承载压力-承载能力-承载潜力”和“分区格局研判-问题风险识别-开发潜力分析”的三层次结论，提升对空间规划的支撑作用。
同时，《技术指南》中一些问题还有待进一步探讨明确。如省级和市县级“双评价”的传导衔接问题，《技术指南》提到市县级生态保护功能指向的资源环境承载能力评价可直接使用省级评价结果，数据精度和结果的空间尺度是否能满足市县级规划编制的需求？再如适宜性评价结果如何有效指导后续“三区三线”划定，农业生产和城镇建设的适宜性往往高度重叠。现阶段“双评价”工作尚处于探索试点阶段，未来如何保证其科学、有效支撑国土空间规划编制，值得进一步讨论研究。
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本文根据深规院市县国土空间规划科研课题阶段性成果总结而来，由深规院城市发展与土地政策研究所李嘉诚、徐雅莉、张茜执笔，深规院副总规划师陈小祥指导。相关研究受深圳市城市规划设计研究院科研基金资助。
课题组名称：深规院市县国土空间规划科研课题组
课题组成员：吴晓莉、岳隽、李启军、盛鸣、陈小祥、陆学、沈丹婷、李嘉诚、刘可心、徐雅莉、陈宇斌、张茜、沈婕、许甜、李帅、许诗韵、廖一凡、詹飞翔、莫健威、张和强
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编辑、排版 / 陈程
插画 / 王彦妍